Een welgemeend groot compliment voor de openheid en duidelijkheid die de Afdeling in de uitspraken van 3 april jl. biedt over de wijze waarop zij uitspraken al dan niet motiveert. De Afdeling maakt mede naar aanleiding van de in mijn artikel (zie voetnoot 1 bij deze uitspraken) aangevoerde kritiek op ongemotiveerde uitspraken inzichtelijk hoe zij omgaat met de motiveringsplicht en de door de wetgever geboden ruimte om daar specifiek voor vreemdelingenzaken van af te wijken. Het geeft een zeer interessante inkijk in de ideeën die de Afdeling heeft bij haar rol en de ruimte die zij heeft bij de beoordeling van een hoger beroep, alsook de werkwijze die zij daarbij hanteert.
Het is interessant om te lezen dat de Afdeling hierin een ontwikkeling heeft doorgemaakt: uit een oogpunt van rechtsbescherming wordt er steeds vaker voor gekozen om minder streng te zijn waar het gaat om de eisen waaraan het hoger beroep moet voldoen (r.o. 7.4) en strenger te zijn als het bestuursorgaan (de IND) het hoger beroep als herkansing gebruikt van de beroepsfase (r.o. 26). De Afdeling zal vanaf nu ook beoordelen of proceskosten worden vergoed als terecht wordt geklaagd over onjuistheden in een uitspraak van de rechtbank (r.o. 27.3). Ook in het geval van terechte klachten over een rechtbank-uitspraak zal de Afdeling echter nog steeds een ongemotiveerde (artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000) uitspraak kunnen doen en zal de rechtbank-uitspraak niet worden gecorrigeerd.
Ook uit deze Afdelingsuitspraken blijkt dat met name de verwachte grote aantallen hoger beroepszaken in het vreemdelingenrecht reden zijn geweest voor de wetgever tot het maken van grote uitzonderingen op fundamentele beginselen van bestuursrecht, waaronder de motiveringsplicht. De Afdeling erkent weliswaar dat deze grote aantallen in de praktijk niet zijn gerealiseerd (r.o. 9.1), maar ziet gelet op de wel gerealiseerde aantallen en de toegenomen werkdruk door de toenemende complexiteit van zaken, nog steeds reden om veruit het grootste deel van de vreemdelingenzaken ongemotiveerd af te doen. Dit geldt voor zaken waarin de tegen een rechtbank-uitspraak gerichte grieven in hoger beroep niet slagen – wat nog niets hoeft te zeggen over de kwaliteit van deze grieven en de juistheid van de rechtbank-uitspraak –, of wel slagen maar niet kunnen leiden tot vernietiging van de rechtbank-uitspraak én er geen vragen zijn die in het belang van de rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming beantwoording behoeven.
De Afdeling legt deze termen rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming in deze uitspraken mooi uit, maar schept daarbij enige verwarring bij de term “rechtsbescherming”. Waar de term “rechtsbescherming” tot nu in de Afdelingsjurisprudentie op zichzelf stond, voegt de Afdeling in deze – en ook de toekomstige artikel 91, tweede lid, Vw – uitspraken “in algemene zin” hieraan toe. Het moet blijkens deze uitspraken nu dus kennelijk gaan om “rechtsbescherming in algemene zin”, waarmee wordt bedoeld dat de vragen niet alleen voor een concreet geval van belang zijn, maar zich ook in veel andere zaken voor (kunnen) doen (r.o. 11.3). De Afdeling voegt daar verder echter aan toe “Dat met de term rechtsbescherming in algemene zin in dit kader wordt gedoeld op zaaksoverstijgende kwesties, betekent niet dat de Afdeling geen oog heeft voor individuele rechtsbescherming.” (r.o. 12) en “Artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000 wordt niet toegepast als de individuele rechtsbescherming in gevaar komt.” (r.o. 13). Als de individuele rechtsbescherming in gevaar komt of tekort wordt gedaan slaagt de grief en doet de Afdeling uitspraak met een uitgebreide motivering. Kennelijk wordt dus ook gekeken naar de individuele rechtsbescherming, waar in zaken van “mogen blijven of het land moeten verlaten en teruggestuurd (kunnen) worden” toch al snel behoefte aan zal zijn. Het blijft naar mijn idee onduidelijk wanneer de individuele rechtsbescherming volgens de Afdeling daadwerkelijk een rol speelt. Ook de voorbeelden die de Afdeling geeft en juist gaan over zaaksoverstijgende zaken, bieden geen duidelijkheid hierover.
Tot slot, voordat ik zal ingaan op de verhouding tot het Unierecht en het EVRM, spreek ik mijn hoop uit dat de Afdeling in de praktijk uiteindelijk in minder gevallen ongemotiveerd uitspraak zal doen en sneller tot de conclusie komt dat niet alleen direct betrokken partijen, maar ook de rechtswetenschap, behoefte hebben aan duidelijkheid en dit de acceptatie van de uitspraak ten goede komt.
In mijn artikel heb ik uitgebreid gemotiveerd dat ook het Europees recht (artikel 47 van het EU-Handvest) en het EVRM (artikel 6 EVRM) zich verzetten tegen ongemotiveerde afdoening van zaken die gaan over uitleg van het Europees recht. Ik heb mij daarbij gebaseerd op uitspraken van zowel het Europees Hof van Justitie als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). De Afdeling gaat ook hier uitgebreid op in en baseert zich daarbij op jurisprudentie waarin deze hoven een ongemotiveerde uitspraak wel accepteerden. Deze zaken zijn naar mijn mening echter niet vergelijkbaar met de afdoening door de Afdeling in vreemdelingenzaken.
In de Hof-zaak Aquino speelde een niet-ontvankelijkheidskwestie wegens niet-tijdige indiening van het betreffende verzoek. Om die reden kon de Belgische Raad van State een uitspraak doen waarin niet wordt ingegaan op de inhoud en uitleg van het Unierecht. In Nederland geldt ook dat als een hoger beroep niet tijdig wordt ingediend, dit hoger beroep niet-ontvankelijk kan worden verklaard en niet wordt toegekomen aan de inhoud van de zaak. Dit betreft echter een andere kwestie dan zaken waarin wel tijdig hoger beroep wordt ingesteld dat wel inhoudelijk moet worden beoordeeld.
Het EHRM-arrest Baydar, dat gaat over ongemotiveerde afdoening door de Hoge Raad, is evenmin één op één toepasbaar op de Afdeling. Bij de Hoge Raad gaat het immers om een cassatieberoep dat wordt beoordeeld door drie leden van de Hoge Raad, waarin ook de Advocaat-Generaal (AG) gemotiveerd is ingegaan op de zaak. De Afdeling daarentegen is geen cassatierechter, doet in een deel van de zaken met één enkele staatsraad uitspraak en zonder gemotiveerde conclusie van een AG. Klagende partijen krijgen bij de Hoge Raad in ieder geval van de AG gemotiveerd te horen waarom een beroep op het Europees recht niet slaagt. De kans dat door drie leden van de Hoge Raad fouten worden gemaakt of aspecten over het hoofd worden gezien is bovendien een stuk kleiner dan als de zaak door één staatsraad wordt afgedaan. Tot slot betreft ook het door de Afdeling aangehaalde arrest Somorjai een andere situatie. Het EHRM herhaalt hier juist dat de nationale hoogste rechter dient te motiveren waarom en op basis van welk Cilfit-criterium er geen prejudiciële vragen worden gesteld aan het Hof. In die zaak vond een meerderheid van de EHRM-rechters dat de klager niet had aangegeven dat en waarom prejudiciële verwijzing was gewenst. Twee van de EHRM-rechters waren het hier niet mee eens en vinden dat ook in dat geval sprake is van een schending van artikel 6 van het EVRM. In ieder geval neemt dit arrest niet de verplichting weg om daar waar wordt gevraagd het Europees recht uit te leggen en te verwijzen, het te motiveren als dit niet gebeurt.
Dat uit een ongemotiveerde uitspraak volgt dat geen aanleiding bestaat tot het stellen van prejudiciële vragen, motiveert niet waarom – op basis van welke Cilfit-situatie – die aanleiding er niet is. En dat is juist wat beide hoven in verschillende in mijn artikel aangehaalde uitspraken wel eisen. De vraag of het Europees recht en het EVRM zich tegen deze handelwijze door de Afdeling verzetten zal dan naar mijn mening dan ook niet door de Afdeling maar door het Europees Hof en het EHRM zelf moeten worden beantwoord. Dit neemt zoals aangegeven niet weg dat ik de openheid en duidelijkheid die de Afdeling hier geeft enorm toejuich en naar ik hoop zich in de toekomst zal voortzetten. Juist door het uitgebreid motiveren van uitspraken ontstaat immers meer begrip voor de keuzes die worden gemaakt om tot een uiteindelijk oordeel te komen.